OZG-Umsetzung und Digitalisierung in Kommunalverwaltungen in Schleswig-Holstein.

Dieser Artikel ist erschienen in ‚die Gemeinde, Ausgabe 4.2021‘

Autor: Dr. Philipp Willer, Geschäftsführer des ITV.SH

1. Einleitung

Digitalisierung ist die Mammutaufgabe der modernen Gesellschaft zu Beginn des 21. Jahrhunderts. Die Veränderungen durch digitale Entwicklungen in den letzten 10 Jahren haben die Gesellschaften, die Wirtschaft und auch die Politik nachhaltig beeinflusst und werden sie auch in den nächsten 10 Jahren weiterhin massiv verändern. Diesen Entwicklungen kann und sollte sich die öffentliche Verwaltung nicht verschließen, um nicht den Anschluss an die bereits immanenten Trends zu verlieren. Auf der anderen Seite ist eine öffentliche Verwaltung nicht vollständig mit einem Dienstleistungsunternehmen aus der Internet-Branche zu vergleichen. Muss eine öffentliche Verwaltung vor allem Recht und Gesetz genügen und ihr Handeln möglichst transparent und nachvollziehbar darlegen können, haben Unternehmen der Privatwirtschaft vor allem wirtschaftliche Interessen. Insofern muss nicht jede Entwicklung aus der digitalen Privatwirtschaft vollständig auf die öffentliche Verwaltung übertragen werden. So gilt es bei der Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung mit Maß und Ziel vorzugehen.

2. Rechtliche Grundlagen

Eine der wichtigsten Lehren aus den Modernisierungsansätzen für die öffentliche Verwaltung der letzten Jahre ist, dass es einer gesetzlichen Grundlage bedarf, damit diese erfolgreich sind. Für die Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung hat diese der Bund in 2017 mit dem Onlinezugangsgesetz geschaffen. Dieses beinhaltet im Groben, dass bis Ende 2022 den Bürgerinnen und Bürgern und Unternehmen sämtliche Dienstleistungen der öffentlichen Verwaltung digital zur Verfügung gestellt werden. Die Bürgerinnen und Bürger und Unternehmen können alle Dienstleistungen in jedem Portal mit einem Servicekonto beantragen. Im Endeffekt bedeutet dies, dass eine Bayer*in mit einem bayerischen Servicekonto im Bayernportal einen Fischereischein für Schleswig-Holstein beantragen kann. Einen Überblick über die zu digitalisierenden Leistungen bieten der OZG-Umsetzungskatalog und das OZG-Informationsportal.

3. Organisatorische Umsetzung

Organisation auf Bundes- und Landesebene

Um den gesetzlichen Erfordernissen gerecht werden zu können, wurde als Koordinierungsstelle für die OZG-Umsetzung und Digitalisierung der IT-Planungsrat geschaffen. Er ist die zentrale Instanz zur Koordinierung der operativen Umsetzung des OZG. Zusätzlichen Schwung hat das Thema durch zusätzliche Mittel des Bundes im Rahmen des Corona-Konjunkturpakets der Bundesregierung bekommen. Quintessenz der Beschlüsse des IT-Planungsrats zur Umsetzung des OZG und Verwendung der Mittel aus dem Corona-Konjunkturpaket ist die Anwendung des Einer-für-Alle-Prinzips (EfA). Dieses besagt, dass nicht jede öffentliche Verwaltung ihre Services selbst als Online-Dienst entwickeln muss, sondern von Themenfeldführern (Bundesländern) die Online-Services eines bestimmten Themenfelds zentral entwickelt und dann sämtlichen öffentlichen Verwaltungen zur Nachnutzung zur Verfügung gestellt werden. Eine Übersicht über die Themenfeldführer und die Verteilung der Themenfelder findet sich auf den Web-Seiten des Bundesministerium für Inneres. Das Land Schleswig-Holstein ist zuständig für das Themenfeld Umwelt und arbeitet mit an dem Themenfeld Engagement und Hobby.

Organisation auf Kommunalebene

Die eigentliche Verantwortung für die OZG-Umsetzung liegt beim Land Schleswig-Holstein. Die Organisation der Umsetzung des OZG und der Digitalisierung auf Kommunalebene wurde vom Land auf den ITV.SH übertragen. Der ITV.SH ist eine Anstalt öffentlichen Rechts, gegründet per Landesgesetz und in kommunaler Trägerschaft. Um auch die operativ-technische Umsetzung durch den ITV.SH voranzutreiben, ist dieser auch Träger des Landes-IT-Dienstleisters Dataport AöR (Dataport), welcher die Infrastruktur für die Online-Dienste und die notwendigen Basiskomponenten (siehe unten) betreibt. Der ITV.SH importiert EfA-Dienste zu den Kommunen in Schleswig-Holstein, die von den Themenfeldführern exportiert werden. Sowohl bei den Online-Diensten als auch bei dem Portal handelt es sich um ein Angebot an die Kommunen.

4. Operative Umsetzung

Allgemeines

Das OZG ist erfüllt, sobald sämtliche Dienstleistungen von Kund*innen online beantragt und auch online beschieden werden können. Das Gesetz nimmt also die externe, zu den Kunden gerichtete, Perspektive der Digitalisierung ein. Für die vollständige Digitalisierung ist es allerdings auch notwendig, die interne Perspektive, also die Bearbeitung und Bescheidung von Anträgen in den Verwaltungen, zu betrachten.  Die Herausforderung ist, dass für einen vollständigen digitalen Prozess ohne sogenannte Medienbrüche (also Systemwechseln ohne Schnittstellen oder Druck von Dokumenten, die dann wieder manuell in Fachverfahren eingetragen werden müssen) zentrale Komponenten, die von Bundes- oder Landesseite zur Verfügung gestellt werden, mit dezentralen Komponenten in den Kommunalverwaltungen (z. B. Fachverfahren oder E-Akte-Systemen) aufeinander abgestimmt werden müssen.

Rollenträger

In Schleswig-Holstein sind drei Institutionen maßgeblich an der OZG-Umsetzung in den Kommunen beteiligt. Erstens das zentrale IT-Management des Landes Schleswig-Holstein (ZIT), welches die Umsetzung des OZG in Schleswig-Holstein ganzheitlich koordiniert und verantwortet. Zweitens die Dataport, welche im Auftrag des ZIT und/oder des ITV.SH bzw. der anderen Trägerländer das OZG technisch-operativ umsetzt. Z.B. durch die Bereistellung der OSI (siehe unten).  Drittens der ITV.SH, welcher im Auftrag der Kommunen in Schleswig-Holstein und des Landes Schleswig-Holstein handelt, zentral Online-Dienste und ein Portal im Namen der Kommunen betreibt und für die Voraussetzungen zur technischen Anbindung der Kommunen an die Online-Dienste sorgt. Und natürlich die Kommunalverwaltungen, die letztendlich das OZG operativ in ihren Verwaltungen und technisch in ihren Infrastrukturen umsetzen.

Notwendige Vorbereitungen in den Kommunen

Zur effizienten und effektiven Nutzung von Online-Services und der digitalen Bearbeitung von Anträgen in den Verwaltungen sind einige Voraussetzungen in den Kommunalverwaltungen zu schaffen. Die erste und wichtigste Voraussetzung ist die Implementierung eines E-Akte-Systems, falls möglich mit einem integrierten Workflow-System. Voraussetzung für die Einführung ist die Implementierung einer verwaltungsweit einheitlichen Aktenstruktur. Des Weiteren ist die Pflege des Zuständigkeitsfinders Schleswig-Holstein notwendig, um eingehende Online-Anträge den richtigen Verwaltungen zuordnen zu können. Für die richtige Zuordnung und Bearbeitung von Zahlungseingängen ist die Implementierung eines elektronischen Anordnungs-Workflows zu empfehlen. Daneben gibt es noch weitere Vorbereitungen, die in Kommunalverwaltungen getätigt werden sollten. Einen Überblick gibt der ITV.SH im OZGUpdaten, einem Workshopformat, das ca. alle 8 Wochen online veranstaltet werden.

Nachnutzung

Für die Nachnutzung von Online-Services in Kommunalverwaltung sind neben der Schaffung der oben genannten Voraussetzungen weitere servicespezifische Aspekte zu berücksichtigen. Diese lassen sich unterteilen in organisatorische, prozessuale und technische Aspekte der Nachnutzung.

Bei den organisatorischen Aspekten ist zunächst die Zuständigkeit innerhalb einer Verwaltung für die Bearbeitung eines Antrags zu klären. Falls an der Bearbeitung und Bescheidung eines Antrags mehrere Fachbereiche innerhalb der Verwaltung beteiligt sind, sind die Schnittstellen zwischen den Fachbereichen zu klären.

Eng verzahnt mit den organisatorischen Aspekten sind die prozessualen Aspekte der Nachnutzung. Sobald mehrere Fachbereiche beteiligt sind und Schnittstellen existieren, sollte der Prozess zur Bearbeitung und Bescheidung von Anträgen analysiert und optimiert werden. Ergebnisse dieser Analysen sind dann ein Ist- und ein Soll-Prozess. Die Herausforderungen die sich bei der Abbildung des Ist-Prozesses ergeben haben, sind die Anforderungen, um den Soll-Prozess zu realisieren. Die sich ergebenden Anforderungen sind Basis für die technischen Aspekte der Nachnutzung.

Um Online-Anträge vollständig digital bearbeiten und bescheiden zu können, sind die organisatorischen und prozessualen Aspekte der Nachnutzung technisch umzusetzen. Die organisatorische Umsetzung erfolgt z. B. in Form von Dienstanweisungen, die technische Umsetzung erfolgt i.d.R. innerhalb eines E-Akte-Systems oder innerhalb von Fachverfahren bspw. durch die Festlegung von elektronischen Workflows.

Basiskomponenten

Die Basiskomponenten sind die zwingenden Voraussetzungen für die Nutzung von Online-Diensten durch Bürgerinnen und Bürger und Unternehmen. Im Wesentlichen sind es ein Servicekonto zur Identifizierung und Authentifizierung von Nutzer*innen und Unternehmen, ein Postfach zur elektronischen Kommunikation mit Behörden bei der Antragstellung und eine Payment-Komponente zur elektronischen Zahlung von Gebühren. Alle Basiskomponenten werden den Kommunen in Schleswig-Holstein zentral vom Land Schleswig-Holstein zur Nachnutzung zur Verfügung gestellt.

Das Servicekonto dient der Identifizierung von Nutzer*innen. Dieses ist bereits realisiert und kann genutzt werden. Neben der Identifizierung und Authentifizierung sind im Servicekonto auch die Stammdaten der Nutzer*innen hinterlegt, die dann bei der Antragstellung verwendet werden können.

Im Servicekonto integriert ist das Postfach. Auch dieses ist bereits realisiert, wird aber bislang nur bei wenigen Anträgen genutzt. Ziel ist es hier, bei allen Anträgen elektronisch mit den Antragsteller*innen zu kommunizieren und Anträge abwickeln zu können.

Für einen vollständig digitalen Prozess ist die elektronische Zahlung von Gebühren unumgänglich. Auch für elektronische Zahlungen wird eine zentrale Basiskomponente vom Land Schleswig-Holstein den Kommunen zur Verfügung gestellt.

Digitale Brücke zwischen zentralen und dezentralen Komponenten

Zentrale Herausforderung bei der Digitalisierung ist die Schaffung einer Brücke zwischen den zentralen Komponenten auf Bundes- und Landesebene und dezentralen Komponenten auf Kommunalebene. Ziel ist es, Daten aus Online-Anträgen an die richtige Stelle in den Kommunalverwaltungen zu transportieren, so dass diese reibungslos digital weiterbearbeitet werden können. Übergeordnetes Ziel ist es, dass neben den Bürgerinnen und Bürgern und Unternehmen auch die Mitarbeiter*innen in den Verwaltungen Nutzen aus der Digitalisierung ziehen können.

Zu diesem Zweck wurde vom ITV.SH in Zusammenarbeit mit mehreren Kommunalverwaltungen in Schleswig-Holstein das Kommunale OSI-Plugin (KOP) geschaffen. Die Abkürzung OSI steht für Online-Services-Infrastruktur, also die Infrastruktur, auf der Dataport den Nutzer*innen Online-Services für die Antragstellung bereitstellt. Das KOP ist ein Stecker, welcher die Daten aus den zentralen Strukturen des Bundes und des Landes transformiert und an die richtige Stelle in den Kommunalverwaltungen transportiert. Ziel ist es, dass dies ohne Reibungsverluste geschieht und tatsächlich komplett digitale Prozesse der Antragstellung und -bearbeitung realisiert werden können.

Aufgaben des ITV.SH

Die Aufgaben des ITV.SH gliedern sich im Wesentlichen in drei Bereiche. Erste und wichtigste Funktion ist der Import von EfA-Diensten nach Schleswig-Holstein. Zu diesem Zweck veranstaltet der ITV.SH Nachnutzungs-Workshops mit der Fachlichkeit in den Kommunalverwaltungen in Schleswig-Holstein und nimmt dann in Zusammenarbeit mit dem ZIT und Dataport Änderungen an diesen Diensten vor, damit diese für die Kommunen nachnutzbar sind. Der ITV.SH organisiert die rechtlichen und organisatorischen/prozessualen Aspekte der Nachnutzung von EfA-Diensten für die Kommunen in Schleswig-Holstein. So werden z.B. die datenschutzrechtlichen Fragen bei der Nachnutzung eines Online-Dienstes zentral für alle Kommunen in Schleswig-Holstein geklärt und die notwendige Dokumentation zur Verfügung gestellt. Sobald diese Dienste in Schleswig-Holstein ausgerollt sind kümmert sich der ITV.SH auch um den Betrieb, z. B. die Anpassung der Dienste bei gesetzlichen Änderungen.

Die zweite Funktion ist die Vorbereitung der Kommunalverwaltung auf die Digitalisierung und OZG-Umsetzung. Dahinter steht die Frage: Wie ist mit Online-Anträgen in den Verwaltungen zu verfahren? Hier ist es wichtig zu betonen, dass der ITV.SH nicht fähig ist, konkrete Digitalisierungsprojekte z. B. zur Einführung einer E-Akte in einer Verwaltung durchzuführen. Solche Projekte müssen durch die Verwaltungen selbst oder durch beauftragte Dienstleister durchgeführt werden. Der ITV.SH möchte aber die Entscheidungsträger und betroffen Personen in den Verwaltungen mit den notwendigen Kenntnissen und Kompetenzen ausstatten, um solche Projekte entweder selbst oder mit beauftragten Dienstleistern zielführend zu realisieren. Zu diesem Zweck werden Workshops bzw. Netzwerkveranstaltungen angeboten.

Die dritte Funktion ist Realisierung zentraler technischer Komponenten für die Kommunen in Schleswig-Holstein zur Anbindung der Kommunen an die zentralen Komponenten bzw. Online-Dienste des Landes und des Bundes. Hierzu zählt auch das bereits oben erwähnte KOP. Eine weitere Zukunftsperspektive ist, dass auch die komplette Bearbeitung von kleineren Anträgen ohne Fachverfahren zentral durch Lösungen des ITV.SH erfolgen kann.

5. Zusammenfassung

Die Digitalisierung der Kommunalverwaltungen hat durch die Gründung des ITV.SH, die Verabschiedung des EfA-Prinzips und die Zurverfügungstellung von zusätzlichen Mitteln durch den Bund Fahrt aufgenommen. Das tatsächlich bis Ende 2022 alle Online-Dienste für sämtliche Anträge inklusive der digitalen Bearbeitung in den Kommunalverwaltungen realisiert sind, ist unrealistisch.  Ziel ist es, die wichtigsten Online-Anträge bis Ende 2022 den Bürger*innen und Unternehmen zur Verfügung zu stellen und den Transport der Daten in die Kommunalverwaltungen zu gewährleisten. Die komplette Digitalisierung von Prozessen zur Antragstellung und -bearbeitung wird die Kommunen in Schleswig-Holstein noch über das Jahr 2022 hinaus beschäftigen.